日前召開的中央經濟工作會議，系統回答了2020年中國經濟為什么行，明確指出2021年經濟工作該怎么干，并對構建新發展格局作出了重大部署。2021年是我國現代化建設進程中具有特殊重要性的一年，需要進一步穩固經濟恢復態勢，深化供給側結構性改革，圍繞構建新發展格局邁好第一步，實現“十四五”高質量開局。

2020：化危為機、逆勢而上

2020年是新中國歷史上極不平凡的一年，面對新冠肺炎疫情嚴重沖擊、世界經濟深度衰退等多重壓力，我國發展的步伐并未停滯，困擾中國人民數千年的絕對貧困問題得到根本解決，人均GDP邁上1萬美元大臺階，經濟總量占全球份額由2019年的16.3%提高到17.5%左右，經濟社會發展取得了可以載入史冊的重大成就。

2020年，我國經濟經歷大考，經濟運行逐季向好，全年有望增長2%左右，我國將是全球主要經濟體中唯一一個實現正增長的國家。此外，主要經濟指標普遍改善；改革開放持續深入推進；營商環境進一步優化，市場主體數量實現了逆勢增長；以開放共贏姿態加強國際合作；加快海南自由貿易港建設，成功簽署區域全面經濟伙伴關系協定（RCEP），推動中美經貿關系逐步緩和。同時，我國依靠國內完整產業鏈和率先復工復產優勢為全球抗疫作出了重要貢獻。

在疫情大考中，我國之所以能夠取得這樣的成效，關鍵在于黨中央的科學正確決策和全國上下有力有效的扎實工作。

一是宏觀政策方向突出保市場主體、保就業民生，穩住了經濟社會運行的基本盤。企業和困難人群是受疫情沖擊最大的群體，為此，我國及時出臺了大力度減稅、減免緩繳社保費、中小微企業到期貸款延期還本付息等一攬子政策，目的就是為了緩解企業困難和穩崗保就業，既留住青山，也守好民生根本。

二是創新精準直達機制，提高政策的傳導效率和綜合效能。2020年我國創新了財政特殊轉移支付、精準滴灌的結構性貨幣政策等直達工具，在短時間內提高了效率，確保政策效力第一時間到達抗疫救助一線，直接惠企利民。

三是強化改革式救助，把解決困難與激發活力結合起來。改革開放是我國過去戰勝一切困難的根本出路，也是我國這次應對疫情危機的重要方法。我國把救助政策與改革創新緊密結合，在助企紓困的同時深化“放管服”，開放的腳步不停歇，既解決當下困難，又著眼激發活力。

四是注重把握宏觀調控的力度和節奏，以合理代價實現最大成效。2020年宏觀政策既有應急性紓困舉措，也有管長遠的制度安排，還為階段性政策退出預留了空間。與其他主要經濟體相比，我國應對疫情危機付出的代價相對較小，貨幣供應量和政府性債務增速相對溫和。

五是堅持下好“先手棋”，厚植宏觀政策應對基礎。成功應對任何短期意外沖擊都離不開過去長期積累和戰略性主動謀劃。正是因為近些年我國持續推進全面深化改革，不斷化解經濟運行中的各種風險挑戰，才積累了大量物質財富，提高了體制機制適應性，從而增強了應對危機的能力與韌性。過去幾年里，改善營商環境促進市場主體不斷增多壯大、大規模減稅降費增厚企業利潤、普惠金融摸底小微企業基礎情況等，都是2020年紓困政策得以順利實施的重要前提條件。

2021：外部危中有機，國內繼續向好

從國際來看，2021年世界經濟總體呈現修復性增長態勢。隨著疫苗接種開展，2021年全球疫情有望逐步得到控制，推動世界經濟恢復性復蘇，全球GDP規模有望回升到2019年的水平，國際貨幣基金組織（IMF）最新預測2021年全球經濟增速將反彈至5.2%。外部需求進一步恢復，各國大規模救助政策創造全球低利率環境，以及中美關系存在積極爭取“小緩和”的可能，將為我國創造一個相對有利的國際經濟環境。

但同時，海外疫情發展和影響仍有不確定性，全球經濟恢復進程還有反復風險，我國經濟運行的外部環境依然復雜嚴峻。一是世界主要經濟體生產和貿易好轉，可能減弱我國生產能力恢復相對領先的優勢，我國出口快速增長的態勢可能面臨壓力。二是主要經濟體超級寬松政策導致的外溢性風險有所增大。2020年全球主要經濟體均出臺了大規模的救助政策，導致債務水平上升、各大央行資產負債表迅速擴張、全球金融環境脆弱性增加等，同時，美元匯率、資本市場、大宗商品波動也對我國帶來一定輸入性風險。三是疫情沖擊下全球產業鏈供應鏈安全問題有所凸顯。當前，全球部分產業鏈供應鏈受到較大沖擊，導致全球分工安全性遭到質疑，伴隨而來的產業布局調整，可能在一定程度上影響我國產業鏈供應鏈穩定。四是疫后經濟復蘇分化可能加劇全球政治經濟摩擦。此次疫情對發展水平較低國家、勞動密集型產業、中小企業和中低收入家庭影響更大，全球寬松貨幣政策產生的財富效應也存在較大不對稱性，導致當前和未來一段時期全球呈現“K型復蘇”特征，部分國家社會收入分配差距和不平衡擴大，可能引發經濟問題政治化傾向，全球政治經濟摩擦情況可能有所增多。

從國內來看，2021年我國經濟總體向好，延續恢復性增長態勢，但是政策逐步正常化的節奏和力度把握顯得十分關鍵。

經濟運行總體平穩向好。2021年，我國經濟增速預計較高，主要國際機構對我國經濟增長也普遍看好，預測我國經濟增速將提升至8%左右（見表）。但各季度當季增速預計差別較大，主要是基數因素導致的現象。由于2020年前兩個季度GDP基數較低，2021年對應季度增速可能沖高，全年呈現前高后低、坡度較陡的走勢。如果剔除基數影響因素，從實際經濟運行情況和疫情以來累計增長幅度看，2021年經濟運行可能是相對平穩的過程，2020年和2021年兩年合計來看，經濟增速有望與現階段我國潛在增速大體相當。2021年一季度出現兩位數高增長，并不意味著經濟出現了過熱，同樣下半年季度經濟增速相對放緩，也不意味著經濟出現快速下滑。

表 主要國際機構預測中國2021年GDP增速（%）

超大規模市場將釋放巨大需求潛力。隨著社會財富不斷積累，我國中等收入群體進一步壯大，超大規模國內市場優勢更加明顯。2019年我國社會消費品零售總額約為6萬億美元，已接近美國水平，2020年我國率先從疫情影響中恢復，有望超越美國成為全球最大消費市場。隨著我國供給能力和供給質量的不斷提升，近年來部分海外商品需求也出現明顯回流跡象，2021年受到疫情阻隔影響，境外消費回流進一步加速。同時，在疫情防控常態化下，對部分生活性服務業的經營限制將進一步消除，居民消費有望全面恢復，成為2021年我國內需增長的有力支撐。

投資有望呈現恢復性增長（見圖1）。2021年，全社會固定資產投資增長可能出現動力的接續轉換，制造業投資和民間投資增長有望進一步恢復，而疫情期間增長較快的基礎設施和房地產投資力度將保持相對穩定。隨著企業經營狀況和利潤好轉，當前企業投資擴產計劃增多，市場投資意愿加快恢復，制造業投資有望恢復到正常增長水平。房地產投資在調控政策引導下可能有所放緩，但預計仍將維持一定增速水平。隨著“十四五”開局，新一輪基礎設施和公共服務項目儲備和建設將加速，但地方財政平衡壓力較大，社會資本參與公共建設的意愿和能力也較不足，2021年基礎設施投資回升幅度可能比較有限。

圖1 我國固定資產投資和民間投資增速持續較快恢復

數據來源：國家統計局

出口領先的優勢減弱但有望繼續保持增長。受我國生產能力率先恢復的有效支撐，2020年海外訂單向我國加快轉移，2020年前11月，以美元計價的我國出口金額同比增長2.5%，明顯領先同期全球貿易增速。2020年前11月我國貨物和服務貿易順差達到4599億美元，順差規模為過去四年同期最高。2021年全球經濟逐步復蘇，向我國訂單轉移的趨勢將有所減緩，但境外疫情預計仍難全面有效控制，我國出口將繼續保持增長。

經濟增長新動力加快成長。數字經濟已成為新時期經濟發展的重要助推器，特別是疫情以來，數字經濟的貢獻加速提升。2020年前11月，高技術制造業增加值同比增長6.4%，高于規上工業增速4.1個百分點，工業機器人、集成電路產量分別增長22.2%和15.9%（見圖2）。同期，全國實物商品網上零售額同比增長15.7%，高于社會消費品零售總額增速20.5個百分點（見圖3）。2021年隨著新基建項目落地和企業轉型需求上升，制造和服務將繼續加快融合，個性化、定制化、智能化生產占比將有所提高，經濟增長新動力有望進一步壯大。

圖2 高技術產業增加值恢復速度快于工業總體水平

數據來源：國家統計局

圖3 網上消費恢復速度快于消費總體水平

數據來源：國家統計局

與此同時，我國經濟恢復仍存在一些不平衡不充分問題。市場主體尤其是中小微企業生產經營還面臨一些困難。2021年中小微企業可能仍然難以從疫情沖擊中快速恢復，還面臨一定程度的訂單不穩、成本抬升、融資困難等問題。民生就業領域一些問題有所凸顯。農民工、高校畢業生等群體就業壓力可能延至2021年，部分地區、部分行業可能出現收入下滑情況。技術創新和發展安全面臨外部風險。關鍵進口中間品和基礎軟件的“卡脖子”風險仍然存在，科技交流也面臨疫情和國際關系的雙重影響。財政金融風險有所顯現。社保基金收支矛盾加大，宏觀杠桿率有所上升，企業債違約風險增加等情況值得關注。

特別需要注意的是，2021年我國經濟將呈現宏觀指標好看、微觀感受一般的特點，尤其是一季度可能出現經濟兩位數增長與居民消費價格小幅通縮并存的局面。大疫沖擊后我國經濟持續復蘇的勢頭仍須進一步鞏固，市場主體還需要一段時間恢復元氣，需要平衡好經濟恢復與風險防范的關系，避免出現政策過早退出和“一刀切”問題，切實鞏固和維護經濟向好態勢，保持經濟運行在合理區間。

構建新發展格局起步之年須著力抓好的重點工作

第一，保持宏觀政策連續性、穩定性、可持續性，逐步實現政策正常化。當前，我國疫情防控進入常態化，經濟運行逐步趨向正常，政策要保持對經濟恢復的必要支持力度，在操作上更加精準有效，不急轉彎，注意把握時度效，做好穩、退、進，保護政策的可持續性，在一兩年的時間里逐步推動政策回歸正常。要繼續實施積極的財政政策和穩健的貨幣政策，保持宏觀政策取向總體穩定，穩妥退出臨時性救助政策，優化推進既可持續又長期有利的政策安排，做好宏觀調控跨周期設計和調節，實現穩增長和防風險、短期和長期、國內和國際等多方面的協調平衡。

第二，繼續抓好“六穩”“六保”各項工作，解決關系經濟運行和人民生活的突出問題。2021年要繼續圍繞“六穩”“六保”各項任務努力實現經濟社會良好運行，要用好2020年宏觀政策的有效經驗，在穩定基本盤的基礎上，抓好牽引經濟恢復和凝聚民心共識的關鍵工作。完善減稅降費政策，強化普惠金融服務，激發市場主體內在活力。持續加大民生保障力度，緩解重點人群就業壓力，著力保障低收入群體收入平穩。解決好大城市住房突出問題，加強保障性租賃住房建設，加快完善長租房政策，土地供應要向租賃住房建設傾斜，探索利用集體建設用地和企事業單位自有閑置土地建設租賃住房。

第三，集中力量謀劃安全發展大局，破解制約我國發展的突出阻礙。2020年的疫情沖擊和各方面風險挑戰讓我國長期發展中面臨的一些安全隱患暴露了出來，這些隱患有些已經導致了負面結果，有些尚未實際發生，但都需要我國提早謀劃、集中破解。要強化國家戰略科技力量，發揮新型舉國體制優勢，在基礎學科、科技創新等方面集中攻關，發揮重要院所高校和企業的作用，抓緊制定實施基礎研究十年行動方案，支持領軍企業組建創新聯合體。增強產業鏈供應鏈自主可控能力，實施好關鍵核心技術攻關工程和產業基礎再造工程，盡快解決一批“卡脖子”問題，在產業優勢領域精耕細作。要解決好種子和耕地問題，保障糧食安全，牢牢守住18億畝耕地紅線，兜牢國家和人民安全底線。

第四，堅定實施擴大內需戰略，優化需求側管理。疫情沖擊導致的需求收縮尚未充分恢復，構建新發展格局和實現高質量發展也需要需求側支撐，堅持擴大內需是我國推進經濟發展的必要選擇。積極的財政政策要保持適度支出強度來拉動有效內需，同時也要通過需求側管理解決市場內生需求不足問題。要實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造，建設現代物流體系。目前，全國共有老舊小區近16萬個，大數據顯示，約有44%的老舊小區建成于20世紀80年代或更早，56%建成于90年代，如果用5年時間完成改造，年均投資近萬億元，還將帶動相關消費升級和公共服務改善。要加強產業集群建設，加大企業技改投資支持力度，支持新型基礎設施投資，同時，有序引導產業錯位發展，避免一哄而上和投資浪費。要通過優化制度環境的辦法促消費。支付大數據顯示，當前，中等收入群體消費降幅最大，要有序取消一些行政性限制消費購買的規定，增加免稅店等引導境外消費回流。要結合“十四五”開局抓緊啟動一批教育、醫療、養老、育幼等公共服務項目和農村公路、水網等鄉村振興項目。

第五，著力深化改革開放，逆勢而上積蓄發展動力。2021年經濟增長壓力相對較小，要用好寶貴的時間窗口，深化供給側結構性改革，集中精力推進改革創新。深化“放管服”改革，放寬市場準入，保護知識產權，建設統一大市場。深入實施國企改革三年行動，優化民營經濟發展環境，激發各類市場主體活力。加強促改革和防風險之間的協調平衡，健全金融機構治理，提高上市公司質量，打擊各種逃廢債行為。充分利用自貿區（港）等開放平臺，推動制度型開放取得實質性突破。深入參與國際治理，積極推動WTO改革，積極啟動加入CPTPP談判。

第六，完善數字和綠色領域制度建設，引領中長期發展布局。數字經濟是未來發展的重要引擎，綠色發展是全人類發展的共同心愿，都是我國中長期發展的必由之路。疫情的發生，既推動了數字經濟逆勢增長，也警示我國更加注重人與自然的和諧共存。要著力推動數字經濟健康長遠發展，必須既加強5G網絡、數據中心、工業互聯網等基礎建設，同時也要提升監管能力，完善平臺企業壟斷認定、數據收集使用管理、消費者權益保護等方面的法律規范，堅決反對壟斷和不正當競爭行為，金融創新必須在審慎監管的前提下進行。要把推進綠色發展放在更加重要緊迫的位置上，積極推動產業結構和能源結構調整，加快制定出臺碳排放達峰行動方案，主動做好碳達峰、碳中和工作。建設全國用能權、碳排放權交易市場，完善能源消費雙控制度。加大綠色發展領域國際合作，拓寬與歐洲、美國合作領域，推進在更大范圍、更多層面的對話協商和合作共贏。